戴斌：“10+7+N”政策组合拳彰显旅游纾困决心 复苏旅游信心

评十四部委《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》

按照党中央、国务院决策部署，坚持稳中求进工作总基调，为帮助包括旅游在内的服务业领域困难行业渡过难关、恢复发展，经国务院同意，国家发展改革委、财政部、文化和旅游部等十四部委印发了《关于促进服务业领域困难行业恢复发展的若干政策》的通知（发改财金【2022】271号），提出新一轮纾困扶持政策措施。在旅游业面临市场收缩和艰难复苏的今天，本轮政策让市场主体和广大业者看到了政府助企纾困的坚强决心，也为消费增长和产业创新注入了坚定信心。

一、旅游业面临着历史上最严峻的挑战和最漫长的复苏

改革开放四十多年来，旅游业先后经历了自然灾害、公共卫生事件、经济危机等多重考验，但是从来没有像新冠肺炎疫情这样长时间的全面停滞，也没有任何可资借鉴的经验。上个世纪八十年代入境旅游市场受影响，但很快就恢复了。九十年代的市场疲软和亚洲金融危机影响了刚刚起步的国内旅游市场，但是市场主体数量和从业人员的规模相对有限，1999年国庆节假期首次实施七天假期的“黄金周”制度，有效激发了大众旅游的消费热情。2003年的“非典”、2008年汶川大地震对旅游业的影响在空间和时间上都有限。历时三年的新冠肺炎疫情则全面影响了入境、出境和国内三大旅游市场，旅行社、在线旅行商、酒店、民宿、旅游景区和度假区、旅游车船等所有业态，以及包括70万导游在内的2850万直接从业人员。2020年，全国国内旅游人数28.79亿人次，同比下降52.1%；国内旅游收入2.23万亿元，同比下降61.1%。全国31074家旅行社营业收入只有2389.69亿元，营业利润-69.15亿元，星级饭店平均出租率39.0%。

我们来看最新的一组数据，2022年春节，全国国内旅游出游2.51亿人次，同比减少2.0%，按可比口径恢复到2019年春节假日同期的73.9%；实现国内旅游收入2891.98亿元，同比减少3.9%，仅恢复到2019年同期的56.3%；省内游客占比78.3%，其中地市级行政区域的游客占比73.9%，游客平均出游距离131.8公里，较去年同期减少1.5%。这意味着出游人次减少的同时，出游距离和目的地游憩半径也在下降，旅游消费进一步收缩。对于高度依赖城乡居民空间位移和异地消费、经济属性强、市场化程度高的旅游业而言，市场没了，就什么都没了。

面对入出境旅游全面停滞、国内跨省旅游因疫情防控不得不局部“熔断”，主要靠近程旅游和本地休闲市场支撑的旅游业，暂退旅行社质量保证金、免交协会会员费用和相关的财税政策很难让企业有切实的获得感。最令人担忧的是，旅游消费意愿仍在持续下降，旅游市场主体信心则在逐渐流失。一旦业者因为看不到希望而选择躺平，甚至连声音都消失了，我们将不得不面对旅游业历史上最黑的黑暗。旅游业的困难，政府看到了，业者的声音，政府也听到了。

2020年春节过后，产业复苏和企业纾困一直都是旅游系统的工作重点。中央政府政策目标是普惠的，而非特殊的；政策传导则是市场的，而非行政的。效果上看，对行业有感的还是市场政策，3月14日恢复了省内游，7月14日恢复了跨省游，旅游业开始筑底回升。2021年劳动节假期，全国国内出游人次比2019年同期已经有了小幅的正增长。从暑期开始，受局部地点多点散发疫情的影响，特别是南京禄口机场、内蒙古额济纳旗、湖南张家界等地涉旅疫情的影响，国务院联防联控机制对跨省游采取了有条件“熔断机制”，旅游业复苏进程受阻，旅行社、线上旅行商、旅游景区和度假区、酒店和民宿等旅游企业自然减员和收入下降明显。

针对上述困难，本轮纾困政策坚持目标导向、问题导向和分类实施，针对旅游业打出“10+7+N”的政策组合拳。10是针对包括旅游在内的服务业出台十条共同适用的纾困扶持措施，7是针对旅游业七条纾困扶持措施，N是回应业界呼声的精准实施疫情防控“四个精准”“三个不得”，力求保持经济发展和社会生活的正常秩序。加上国务院有关部门和各地在贯彻落实的过程中陆续出台的专项支持举措，可以预期旅游业将进入疫情以来层级最高、力度最大、效果最为明显的政策周期，有力促进旅游市场复苏进程。

从旅游业纾困扶持措施来看，既有继续实施旅行社暂退旅游服务质量保证金的延续性政策（第24条），也有符合条件的旅游企业缓缴失业保险、工伤保险费（第25条）、鼓励机关事业单位将符合条件的工会活动、会展活动从方案制订到组织协调交由旅行社承接，合理确定预定款比例的创新政策（第28条），还对政府采购住宿、会议、餐饮等服务项目时，不得限制星级饭店和民营企业参与采购的明确要求（第27条）。本轮政策还就加强银旅合作、银行和非银行金融机构的专项支持，鼓励旅游企业发行公司信用类债券、拓宽旅游企业多元化融资渠道，为各部门、各地贯彻政策预留了创新空间（第26、29、30条）。

除了有针对性的七条政策，各类旅游市场主体更要重点关注服务业共同适用的十条纾困扶持政策。共同适用的涵义可以理解为，旅游企业可以直接享受文件所列的政策红利。从文本角度看，政策规定得很细致，也非常方便操作。2022年对生产、生活性服务业纳税人当期可抵扣进项税额继续分别按10%和15%加计抵减应纳税额（第1条）；将“六税两费”适用范围由增值税小规模纳税人扩展到小型微利企业和个体工商户（第2条）；对不裁员和少裁员的企业继续实施普惠性失业保险稳岗返还政策，在中小微企业的返还比例从60%最高提至90%（第5条）；引导银行用好降准释放的2.2万亿元资金，优先支持困难行业特别是服务业小微企业和民营企业（第7条）；督促指导降低银行账户收费、转账汇款手续费、银行卡刷卡手续费，减轻服务业小微企业和个体工商户经营成本压力（第9条）。从统计数据来看，绝大多数旅游企业特别是旅行社都属于小型微利企业。行业协会和旅游企业要组建专班研究并用好十条普惠政策，而不能只聚焦于专门针对旅游业和七条政策，争取所在地政府的政策支持，切实降低企业的经营成本和财务费用。

三、旅游业注入了市场复苏和变革创新的坚定信心除普惠十条和旅游七条，市场主体还要关注精准实施疫情防控措施为旅游市场带来的利好预期。如果说前者为市场主体注入了财政、金融和产业政策支撑力，后者则有利于营造鼓励消费、放心出游的社会环境，并有效提振旅游市场信心。比如第42条要求“认真落实严格、科学、精准的疫情防控措施，坚决防止和避免‘放松防控’和‘过度防控’两种倾向，有效恢复和保持服务业发展的正常秩序”。什么是正常秩序该有的样子？是迪士尼度假区的游客一边做着核酸，一边观看绚丽的烟花表演；是管理空间可以精准到20平方米的奶茶店，其他地区店照开、人照进；是疫情防控常态化以后城市居民、广大游客心态的成熟与稳定，有疫防疫，没疫就正常生活、休闲和旅游。如果各地各部门按照这个做了，必然会带来旅游意愿和消费热度的提升。政策千万条，市场第一条。市场起来了，企业有生意做了，旅游业自然就复苏了。

从政策文本来看，第42条还提出了“四个精准”即：建立精准监测机制、提升精准识别能力、强化精准管控隔离、推广精准防护理念，可以理解为是对“放松防控”的再次强调，更是对“过度防控”的理性回调。第43条强调，严格落实国务院联防联控机制综合组防疫政策“五个不得”要求的基础上，进一步对服务业行业提出了“三个不得”的精准防疫要求。文件明确要求“不得非经流调，无政策依据对餐厅、商超、景区景点、电影院及相关服务场所实行关停措施，延长关停时间”“不得在国务院联防联控机制政策要求基础上擅自增加对服务业的疫情防控措施”。还有一句话值得关注，“各省级人民政府要统筹本地区疫情防控措施总体要求，针对服务业行业特点，建立疫情防控措施层层加码问题反映、核实、纠正专项工作机制”。这些政策有助于推动旅游行政主管部门调整团队旅游和“机票+酒店”业务的熔断机制适用范围，由跨省游熔断调整为跨市游熔断，也不排除直接取消这一市场管制工具。对于旅行社和线上旅行社来说，这是显而易见的政策利好预期。更为乐观的推测是，这些措施也在为下一步放开入出境旅游做压力测试和积累经验。

来源：中国旅游研究院（文化和旅游部数据中心）

作者：戴斌